Pacarina del Sur
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La ronda campesina como recurso político-jurisdiccional de la gestión pública en un contexto de inseguridad ciudadana: un análisis procesual de su implementación

The peasant round as a political-jurisdictional resource of public management in a context of citizen insecurity: a procedural analysis of its implementation

A rodada camponesa como recurso político-jurisdicional da gestão pública em um contexto de insegurança cidadã: uma análise processual de sua implementação nos Andes centrais do Peru

Jimy Soto Osorio

Universidad de Buenos Aires, Argentina

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Recibido: 15-01-2020
Aceptado: 30-03-2020

 

 

Objetivo

El objeto del artículo es describir y analizar el proceso de implementación de una política pública desde su concepción, como respuesta a un problema recurrente, la inseguridad ciudadana, tomando la institucionalidad de un ente propio de la ruralidad y de las esferas exoestatales para solucionarlo, adentrándonos y observando así, con más detalle, la configuración de una institución campesina pero objetivada o instrumentalizada desde la política pública.

El contenido comprende la identificación del impacto de la política en la seguridad y el desarrollo local por parte de esta “alianza” interinstitucional – que comprendería i) El nivel de comisión de delitos y percepción de seguridad y ii) Los niveles de “apropiación de derechos” como parte de la fase de fortalecimiento de capacidades – pero principalmente, el énfasis recae sobre el proceso (más que temporal, institucional) de conformación y construcción de esta iniciativa.

 

Antecedentes y factores desencadenantes

Demografía e estatalidad

Independencia es uno de los doce distritos que conforman la provincia de Huaraz y el de más reciente creación política –hace apenas 24 años, el 16 de noviembre de 1992–. Independencia limita y es contiguo al distrito de Huaraz, capital del Departamento de Ancash, por la salida norte al callejón de Huaylas. Ambos centros urbanos constituyen la totalidad de la ciudad de Huaraz.

La zona urbana de este distrito es principalmente residencial y contiene instituciones públicas importantes en su territorio, como el Hospital II de Huaraz o Essalud, la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP), la Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo y la sede central del Gobierno Regional de Ancash. Asimismo, Independencia es el distrito con mayor volumen de población rural; cuenta con 101 caseríos, 15 centros poblados, 3 rondas campesinas y una población de 73 556 habitantes (INEI, 2015a), de la cual el 34% –25 mil habitantes aproximadamente– vendría a ser población rural: Este nivel de población rural es el más alto toda la región Ancash a nivel distrital, siendo incluso mayor que la población absoluta de algunas provincias.

La debilidad institucional del Estado es uno de los factores permanentes que condicionan los procesos sociales y políticos del país (Meléndez, 2012) y a pesar de la cercanía geográfica con la capital, estos poblados rurales no cuentan, en su gran mayoría, con la estructura administrativa y burocrática suficiente para el aprovisionamiento de servicios básicos, como agua potable, alcantarillado y saneamiento, indicadores especialmente desalentadores en el área rural. En Independencia, el 54% de la población utiliza pozos ciegos, el 25% no tienen servicio alguno y sólo el 12% tiene acceso al servicio de desagüe (ELB-2011, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico). En ese sentido, resulta claro que las plataformas públicas de acceso a la información y a la justicia, como parte de políticas públicas estratégicas, no serían prioridad en jurisdicciones que no satisfacen los servicios primarios de su población. Además, el sistema de justicia se encuentra tan deslegitimado, al punto que ocupa el segundo puesto en percepción institucional de desconfianza a nivel nacional (Mejía Huaraca, 2015), que no significaría una opción atractiva para los usuarios potenciales de sus servicios y la población en general (Hernández Nieva, 1994). A pesar de ello, autores como Gitlitz (2013) señalan que, en ciertos casos, los mismos implicados en las disputas –especialmente en el ámbito rural –optan por la justicia regular, aduciendo sesgo en las decisiones de la justicia alternativa: es decir la ronda.

Otro indicador, más acorde al tema investigado, refiere a la logística destinada al resguardo y seguridad ciudadana. En ese respecto, la PNP cuenta con 143 unidades vehiculares para toda la región Ancash, con una población de 1.1 millones de habitantes, 20 provincias y 166 distritos (INEI, 2015b), mientras que, entre los municipios de Huaraz e Independencia, apenas suman 15 unidades vehiculares para el resguardo de la seguridad. Pero más allá del alcance de la presencia institucionalizada del Estado, la población rural rehuiría al uso y aprovechamiento de la oferta de servicios y plataformas públicas de justicia y seguridad, entre otros factores, por la percepción de injusticia, desigualdad y corrupción (Mejía Huaraca, 2015). En dichas circunstancias, la población no atendida por el aparato gubernamental tiende a sortear las plataformas, canales e instituciones estatales y canaliza sus intereses, necesidades y demandas sociales a través de intermediadores, agentes, organizaciones locales u externas que las atiendan y representen (Meléndez, 2012; Hernández Nieva, 1994).

 

La economía regional

El factor económico y sus estructuras modeladoras de las dinámicas sociales y políticas no pueden ser obviados en la definición y planteamiento del problema, pues, como veremos a continuación, ha constituido uno de los componentes esenciales, tanto en el nivel local como nacional, de los procesos sociales ante los que nos encontramos.

De acuerdo al informe de caracterización anual del Banco Central de Reserva del Perú, la región Ancash es la sexta economía a nivel nacional por la magnitud de su aporte al valor agregado bruto nacional (VAB), sustentada principalmente en el alto nivel de inyección de capital privado en el sector minero, la cual tiene su punto de inflexión en el inicio de operaciones de Barrick, en 1998, y, particularmente, en el de Antamina, que fue el proyecto de mayor inversión a nivel mundial entre 1998 y 2001: El inicio de sus operaciones permitió que el subsector minería creciera en 24.7% sólo al segundo semestre de 2001 (DGAES-MEF, s/f).

La economía de la región es pues, principalmente, exportadora de materias primas, lo que le representa un 48% del VAB regional, muy por encima del segundo mayor aportante, el sector manufactura, con sólo 7.5% al VAB (BCRP, 2015). Desde el año 2007, los montos transferidos a nivel nacional por concepto de canon minero, han sobrepasado los 3 mil millones de soles hasta 2014, cuando comienza el descenso de la recaudación por este concepto por una baja general del índice de los precios de los metales a nivel internacional.

Áncash, a 2013 recibió por este concepto el monto de 953 millones de soles. A 2014, 731 millones y a 2015, 415 millones, el 43.5% de lo capturado por canon 2013.

En general, la distribución de estos recursos se concentra principalmente en las zonas pobres, rurales y andinas del interior del país; según cifras de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía del Perú, las tres cuartas partes de estos ingresos se concentran en las regiones de Arequipa, Moquegua, La Libertad, Cajamarca y, evidentemente, Ancash.

Por otro lado, es imprescindible señalar que, a partir del año 2013, como consecuencia del descenso del precio de los commodities, la economía nacional y regional –especialmente en los departamentos tradicionalmente mineros, como es el caso de Ancash –experimenta un declive sustancial, pues el canon minero, que representaba hasta el 30% del presupuesto regional y hasta el 60% del origen del financiamiento de la ejecución de obras de infraestructura.

Indudablemente, la presencia y, o, ausencia de este capital en los espacios locales, genera impacto en la dinámica social y acarrea consecuencias económicas y políticas, como el incremento inédito del nivel de participación ciudadana, expectativas de empleo, etc.

Así, a finales de 2015 el Consejo de Ministros declara las provincias de Casma y El Santa en estado de emergencia por el desborde de la delincuencia[1].Y aunque la zona andina de la región no fue intervenida de la misma manera, las cuotas de delito se incrementaban visiblemente. En la región, algunos gobiernos locales, como es el caso de Independencia, retomaron la figura de las rondas campesinas a la agenda de seguridad pública, como paliativo a la deficiencia de administración y gestión de recursos del gobierno central.

En conclusión, creemos que el origen de este proceso de implementación y organización de rondas campesinas podría encontrarse en la conjugación de los procesos políticos (judicialización de los actores políticos y grave descenso de los niveles de legitimidad de los gobernadores regionales), económicos (la fluctuación, con aguda tendencia a la baja, de los ingresos por concepto de canon minero, principal fuente de financiamiento de proyectos de infraestructura) y sociales (expectativas no satisfechas de empleo, incremento de los niveles de comisión de delitos y el abigeato y auge del crimen organizado en la costa norte-centro del Perú).

Sin embargo, aunque el estudio ahonda en el proceso político e institucional en que se desarrolla este fenómeno, intentará responder a las interrogantes respecto a los niveles de eficacia obtenidos en la reorganización de rondas campesinas como parte de una política pública municipal, destinada a la contención del abigeato, la comisión de delitos y los bajos niveles de percepción de seguridad.

 

El desarrollo institucional de las organizaciones rurales como plataformas de acción política y social

La implementación de los mecanismos de participación política –que comprende a las plataformas públicas de acción social y política –desde las organizaciones sociales de base, cuyos vínculos activos permitieron la colocación eficaz de las políticas municipales respecto a las rondas campesina son, sin duda, las comunidades campesinas. El desarrollo de la judicatura y los espacios de acción de las comunidades campesinas es básico para la expansión de otras formas de organización social en la región Ancash, pues la Ronda Campesina no está asentada en las dimensiones de Cajamarca y la sierra norte del Perú.

Es así que las rondas campesinas en Ancash y las dos que estudiamos se adscriben a la comunidad campesina que rige en sus territorios, siendo clave dedicar un espacio a su desarrollo institucional y social como parte del proceso de apertura a la ronda.

 

La Comunidad Campesina, su desarrollo legal, social e institucional

Las comunidades campesinas son unidades sociales, cuyo origen responde a un complejo proceso de integración que, si bien ostentan reconocimiento legal desde la constitución de 1920 (como comunidades indígenas en su artículo 58), así como la protección e imprescriptibilidad de sus bienes y territorios. Asimismo, en 1920 se promulgó la afamada Ley de Conscripción Vial, que Basadre coronó como “mita republicana” que, sin duda, trucaba la ley de manera que los que no podían pagar la omisión del trabajo gratuito, debían de trabajar en la construcción de caminos: es decir los campesinos, indígenas y pobres. Por ello, es recién con la promulgación de la Constitución de 1979, con la reforma agraria, la exterminación del latifundio y los planes de concentración parcelaria cuando inician su constitución real.

En el proceso histórico-social, las comunidades se han desarrollado sostenidamente, aunque el activismo ha recaído desde los años 90, sobre todo por el contexto social y político como la creación de FONCOMUN, el fortalecimiento de los gobiernos locales, la globalización, la migración, entre otros; sin embargo, un cambio importante en la naturaleza de las comunidades sería que cada vez son espacios e instituciones políticas antes que económicas (Monge, 1994; Diez, 2007). Como sostiene Alejandro Diez, “asumiendo que las principales funciones que cumplen efectivamente las comunidades campesinas las configuran como instancia de organización, regulación y solución de conflictos entre sus miembros, de interrelación con el exterior y los agentes externos, y de defensa de su integridad territorial frente a terceros. Sólo en contados casos cumpliría un papel central en la regulación y el control de los recursos de propiedad colectiva”.

Habiendo planteado la posibilidad de que la reactivación de las rondas campesinas, generen desarrollo en el corto y mediano plazo a las comunidades que las contienen, es importante conocer de qué manera se relacionan, cómo coordinan actividades en favor de la localidad, si las hacen, y cuál es el procedimiento que siguen para ello. Pues, como sostiene el profesor Gitlitz, “la fortaleza de las rondas siempre se ha sustentado en el papel protagónico que desempeñan para resolver las necesidades de los campesinos que agrupan” (1995, pág. 45). En ese sentido, la ronda como parte fundamental de las comunidades campesinas de la región, puede constituirse como pivote en esta nueva corriente pluralista que asoman las organizaciones sociales y las nuevas tendencias de desarrollo, cuya base inequívoca es la autonomía, la autogestión y el autogobierno.

 

La Ronda Campesina: surgimiento, objetivos e institucionalidad

“La primera ronda se fundó en Cuyumalca, estancia contigua a la ciudad de Chota, a las 2 pm del 29 de diciembre de 1976. Esta histórica decisión la tomaron los padres de familia de la escuela, y fue ratificada en días siguientes por todas las familias de Cuyumalca. El Nombre original fue Rondas Nocturnas” (Rojas, 1990, pág. 89).

Las rondas campesinas se crean en el norte del Perú en medio de una crisis social y económica. “Una serie de factores confluyen en el surgimiento de las rondas campesinas. La crisis económica, el abigeato, la corrupción de la justicia y el vacío de autoridad estatal aparecen mencionados de modo prácticamente unánime en los estudios” (Degregori & Ponce M., 2000, pág. 395). No cabe duda que una institución de tales características, es decir, un sistema de administración de justicia alternativa, cuya naturaleza recoge los mismos objetivos que las obligaciones del estado que las contiene, sólo puede surgir en situaciones extremas de la sociedad, en momentos irreversibles para una sociedad golpeada por el desgobierno.

Respecto a la personalidad de la ronda, Starn (1991), propone que estos tipos de organizaciones nos muestran que el activismo campesino representa modos alternos de visión e identidad política y factores organizativos alternos. Es decir, que la ronda, además de la funcionalidad que cumple y las razones de su fundación, en los lugares donde existe, representa un modo diferenciado de visión política, económica, cultural y, probablemente, con prioridades de desarrollo diferentes a las de otros entes sociales.

Por ello, uno de los principales objetivos de la investigación es si la constitución de rondas campesinas en esta zona, acarrea cierto nivel de desarrollo local, circunscribiéndonos a la ideología de la comunidad con respecto a sus nociones de desarrollo. John Gitlitz, en un nutritivo artículo “Decadencia y supervivencia de las Rondas Campesinas en el norte del Perú” (1995), sostiene que las rondas, durante su época más organizada, finales de los años 80, consiguió remover no sólo el abigeato y la inseguridad, sino emprender proyectos de desarrollo y un clima de solidaridad y cooperatividad.

El gobierno peruano, en el contexto de lucha contra las fuerzas terroristas, y para legitimar y legalizar las actividades de las rondas y los comités de autodefensa, promulga el 7 de noviembre de 1986 la Ley N 24571, que las definió como organizaciones destinadas al servicio de la comunidad, contribuyendo con el desarrollo y la paz, mediante la cooperación con las autoridades para la eliminación de cualquier delito (Defensoría del Pueblo, 2006).

Capturada la cúpula senderista, disuelto el congreso, se convoca a elecciones constituyentes. El año 1993, durante la elaboración de la Carta Política del 93, se ratifica la ley de rondas y se le eleva a nivel constitucional con la promulgación de la Ley 149, que reafirma un ámbito jurisdiccional comunal para las comunidades y rondas campesinas.

Pero no será hasta la publicación de la Ley 27908, Ley de Rondas Campesinas, el 7 de enero de 2003, aprobada con decreto supremo N 25-2003-JUS, que estas organizaciones comunales empezarán a contar con una estructura y régimen jurídico sistemático e integral.

A mi consideración, la creación del Ministerio de Cultura marca un hito en el proceso de reconocimiento de las instituciones comunales e indígenas, pues les aporta institucionalidad política a nivel ordinario, que influye positivamente en el proceso de reconocimiento y legitimidad de sus actividades.

Así pues, la Ronda es una institución sumamente compleja en su estructura, con sistemas de obligaciones en diferentes aspectos, jurídicos, culturales, administrativos y políticos. En el artículo presentado, abordaremos esta complejidad en un entorno de acceso a la información, a la justicia y a la educación. La conducta de su institucionalidad varía de acuerdo a los influjos a los que es vulnerable. En este caso particular, el gobierno local, como operador político, interviene desde el inicio de la constitución rondera, creando un sistema especial de relaciones y obligaciones que, posiblemente, le den una forma particular de despliegue a las actividades de la ronda. Posiblemente, como sostiene el profesor Gitlitz, siendo interlocutores entre los proyectos y programas estatales y/o de la sociedad civil y haciéndose protagonistas e ideólogos de sus propios emprendimientos.

 

Plataformas gubernamentales de participación ciudadana

Aunque los procesos descentralizadores posteriores a la transición democrática –el llamado gobierno de transición de Valentín Paniagua de 2000 a 2001 –crearon instancias regionales de gobierno y mecanismos participativos para la rendición de cuentas y fiscalización política, en un contexto de crisis y atomización partidaria, no fueron suficientemente efectivos para el desenvolvimiento del entramado social en estas plataformas. Sin embargo, ciertos procesos participativos como los Planes Concertados Distritales, los Consejos de Coordinación Local, Comités de Vigilancia y las recientes Audiencias de rendición de cuentas sí se lograron consolidar a nivel local, especialmente en el área de complejidad intermedia, que correspondería al área de los municipios distritales capitales de región y los gobiernos regionales.

Del trabajo de campo y la investigación se desprenden dos conclusiones al respecto:

  1. Los vínculos activos de las organizaciones sociales de base permitieron que los mecanismos de participación ciudadana funcionen y traduzcan la demanda social en prácticas y políticas municipales.
  2. El cabildo o audiencias públicas, de acuerdo a la investigación de campo, fue donde surgió por primera vez la idea de fomentar la constitución de rondas como medida ante la creciente inseguridad en dichos años y la escaza cobertura de la Policía Nacional del Perú y los agentes municipales.

 

La implementación de la política municipal: La conformación de las rondas campesinas

Una política pública se representa en el entendimiento del análisis político e institucional como la respuesta a un fenómeno social a través de cierta acción –o inacción –que emana del aparato gubernamental y/o de actores ungidos de autoridad política.

La política pública puede responder a un fenómeno problemático como a la intención de desarrollar nuevas y mejores condiciones de vida, es decir, prevenir alguna situación problemática. Hablar de políticas públicas es involucrar todas las acciones que desarrollan los actores gubernamentales y/o que poseen autoridad política para desenvolverse en la sociedad, tanto en sus relaciones intergubernamentales como entre ellos y sus gobernados.

Pero no vamos a dedicarnos a la epistemología de este fenómeno, sino específicamente al proceso de implementación de una: a la política pública de un municipio específico, dirigido hacia un problema específico.

Las políticas públicas poseen institucionalidad dentro del aparato gubernamental y, según el impacto, la gravedad o la naturaleza del problema y la forma de su colocación y ejecución, pueden presentar precisiones técnicas, éticas, culturales y legales.

Ficha Técnica de la Política Municipal Implementada
Tabla 1:Ficha Técnica de la Política Municipal Implementada.

Casi todos los autores coinciden en las etapas de la implementación de una política pública:

  1. Formulación o Gestación: Que supone la identificación de las necesidades, problemas, el agendamiento o priorización de las acciones que ha de tomar el organismo gubernamental.

En nuestro objeto de análisis, la formulación o gestación de la misma nace de una nueva lógica de articulación y generación de políticas: es la municipalidad distrital la que promueve y alienta la conformación e inscripción de rondas ante el problema de la inseguridad. Esto inicia con la gestión del entonces recién electo alcalde de Independencia: Eloy Alzamora. Hemos podido ver en los primeros. De acuerdo a las declaraciones del ex presidente de la Ronda Campesina 24 de junio,[2] “la conformación de rondas campesinas fue idea de la municipalidad, que se dijo cuando pedimos que se incremente la seguridad en la zona, pues había de robos cada vez más graves, más peligrosos, además de que el abigeato también se incrementaba”.

Es decir, si bien el problema es identificado entre la comunidad y el gobierno, la construcción de la situación problemática parte del gobierno con el fin de solucionarlo de acuerdo a su stock de bienes y servicios, de los cuales carecía incluso para controlar la inseguridad en el continuo urbano del distrito de Independencia.

La identificación del problema a nivel de seguridad ciudadana en general se da desde el gobierno distrital, provincial e incluso nacional. No hacía falta mayor análisis, pues la zona de Casma y Chimbote se encontraban en estado de emergencia y la comunidad 24 de junio se encontraba en plena ruta, sin ningún control o vigilancia, a disposición de los delincuentes.

Vista parcial del Territorio de la Comunidad Campesina 24 de junio. Independencia, Región Ancash
Imagen 1. Vista parcial del Territorio de la Comunidad Campesina 24 de junio. Independencia, Región Ancash. Foto de Jimy Soto Osorio (2016).

En tanto, Huaraz y las provincias del interior, se encontraban en alerta a raíz de la declaratoria de emergencia y por el incremento de homicidios por modalidad de sicariato, los escándalos de la región y los millonarios ingresos por canon en el Callejón de Conchucos, que terminaban en muertes, ajustes de cuentas y fugas de alcaldes con el tesoro público

En tanto, Huaraz y las provincias del interior, se encontraban en alerta a raíz de la declaratoria de emergencia y por el incremento de homicidios por modalidad de sicariato, los escándalos de la región y los millonarios ingresos por canon en el Callejón de Conchucos, que terminaban en muertes, ajustes de cuentas y fugas de alcaldes con el tesoro público.

 

  1. Legitimación y Diseño: Podemos creer que el diseño de la política es un proceso principalmente técnico, pero la configuración de la misma, la construcción de las bases para su implementación está cargada de tensiones – recursos vs objetivos, patrones viejos vs patrones nuevos y otros – las cuales dependen de la carga ideológica o digamos de la formación académica y la visión política de los ingenieros sociales o los encargados del diseño.

Asimismo, la legitimación está identificada la fase de aprobación de la arquitectura de la política; sin embargo, la legitimación de las políticas municipales en el distrito de independencia se da durante la fase de gestación a través de dos plataformas de participación ciudadana mencionadas en capítulos anteriores: El cabildo y la audiencia pública.

La legitimación de una política pública ascendente no presenta puntos de discusión o “puntos muertos” en su realización cuando es impulsada por el tomador de decisiones, en este caso, el alcalde distrital.

La instancia de legitimación tiene dos etapas en este caso específico: i) la política, que se da en los cabildos o audiencias públicas, ya mencionadas y ii) la técnica, que en este caso es representada por el CODISEC, donde se discute la programación, la agenda y la problemática general a abordar.

Un paso fundamental previo a la implementación de la política en sí es la selección de miembros del CODISEC o, en su defecto, su ratificación. La conformación del CODISEC es mandatorio para los gobiernos locales en el Perú, sin embargo, su pronta y efectiva conformación es básica y determinante en el decurso de las políticas en materia de seguridad que se implementen en la localidad. En ese sentido, la Municipalidad Distrital de Independencia ha conformado adecuadamente y en el tiempo oportuno los CODISEC, de manera que la fase de implementación de esta política en particular se diera en un corto periodo de tiempo: nueve meses desde la asunción del cargo en enero de 2015 hasta setiembre, cuando se constituye la primera ronda bajo el auspicio de la MDI.

 

  1. Implementación. Esta etapa contempla la colocación de las medidas y acciones que involucra la política en el espectro social, la cual debe darse a través de un Plan de Acción, que incluyan los aspectos administrativos, presupuestales y comunicacionales a tomar en cuenta.

A esta etapa también se le ha denominado “Puesta en marcha” y comprende una secuencia de acciones programadas de la que forman parte actores y operaciones diversas, con el fin de alcanzar los resultados esperados y diseñados en la fase anterior.

La conformación y formalización de la Ronda de la Comunidad Campesina 24 de junio se concretó en el mes de agosto del año 2015. Esta comunidad pertenece al distrito de Independencia pero se ubica en la zona rural, a pocos kilómetros del abra de Punta Callan, que conecta la zona andina de Ancash y el descenso hacia la costa de la región en la provincia de Casma.

Como ya se mencionó líneas arriba, esta zona registró alertas de robos a mano armada, asesinatos e incremento del abigeato durante los años 2014 y 2015, razón por la cual fue prioridad de la política de conformación e inscripción de rondas campesinas en el distrito y la provincia en base al mutuo acuerdo entre el Municipio de Independencia y los dirigentes de la Comunidad Campesina.

La política de conformación de rondas está expresada en el Plan Distrital de Seguridad Ciudadana del distrito de Independencia (2015) como apoyo y coordinación con las rondas campesinas y juntas vecinales para asegurar y garantizar la seguridad ciudadana en el distrito. Ésta incluía, además de la asesoría y acompañamiento en la conformación de la ronda y su inscripción en registros públicos, lo siguiente:

  • Capacitación y fortalecimiento de capacidades en cuanto a las funciones que desempeña la ronda.
  • Equipamiento básico de los ronderos.
  • Identificación y empadronamiento de los ronderos.
  • Asistencia en el fortalecimiento de relaciones interinstitucionales entre la organización rondera y las instituciones públicas de justicia (Ministerio Público–Fiscalía, Juzgados, Policía Nacional del Perú).

Miembros del CODISEC del distrito de Independencia durante una reunión comunal en la que se entrega chalecos y otros bienes a la ronda, como los que viste el expositor. Distrito de Independencia, Región Ancash
Imagen 2. Miembros del CODISEC del distrito de Independencia durante una reunión comunal en la que se entrega chalecos y otros bienes a la ronda, como los que viste el expositor. Distrito de Independencia, Región Ancash. Foto de Jimy Soto Osorio (2016).

Después de la inscripción de la Ronda Campesina ante la Superintendencia de Registros Públicos (SUNARP), correspondería iniciar con estas actividades de fortalecimiento de la organización, dirigida por el Comité Distrital de Seguridad Ciudadana (CODISEC), ente encargado de dirigir los planes y acciones en materia de seguridad ciudadana y que está comprendido dentro del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC), creado con el objetivo de desarrollar las estrategias para erradicar la inseguridad ciudadana, el problema más álgido durante aquellos años.

El CODISEC está conformado por las instituciones que desempeñan funciones en materia de seguridad ciudadana en el distrito, siendo una de ellos la Ronda Campesina, además de las instituciones públicas, como el Ministerio Público o Fiscalía, los Juzgados, la Policía Nacional del Perú, la Prefectura, los Gobiernos Locales y demás entidades con competencia.

Fueron dos organismos de la Municipalidad Distrital de Independencia las que ejecutaron la implementación de la política: el CODISEC y la Subgerencia de Seguridad y Participación Ciudadana.

La primera a través de funciones de coordinación, capacitación y liderazgo –tanto al interior del mismo municipio como externamente– mientras que la Subgerencia de Seguridad y Participación Ciudadana a través del i) acompañamiento en todo el proceso de inscripción a la Superintendencia de Registros Públicos; ii) de la dotación implementos, como chalecos, linternas, gorras y credenciales y iii) del soporte logístico para las actividades en favor de las rondas campesinas, es decir, transporte, y alimentación de funcionarios en las charlas o actividades de sensibilización o capacitación cuando se realizaban en el territorio de las rondas o actividades académicas, talleres, congresos o encuentros en la ciudad de Huaraz.

Miembros de Fiscalía y Juzgados arribando a la Plaza de Armas de la Comunidad Campesina 24 de Junio para desarrollar acciones de fortalecimiento de capacidades a la Ronda Campesina. Independencia, Región Ancash
Imagen 3. Miembros de Fiscalía y Juzgados arribando a la Plaza de Armas de la Comunidad Campesina 24 de Junio para desarrollar acciones de fortalecimiento de capacidades a la Ronda Campesina. Independencia, Región Ancash. Foto de Jimy Soto Osorio (2016).

Tabla 2. Acciones que desarrollan la política municipal.
Acciones que desarrollan la política municipal
Fuente: Elaboración propia con base en la información recogida del trabajo de campo.

 

Resultados

Negativos

El CODISEC, a pesar de ser la entidad dispuesta según el reglamento del SINASEC en la coordinación y liderazgo de las actividades que promuevan el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, no cumplió dicho rol. Según pudo observarse, durante el acompañamiento del trabajo de campo, por las siguientes razones:

  1. El Presidente del CODISEC, es decir el alcalde, no acompañaba ni coordinaba directamente las actividades programadas, sino la secretaria técnica, una funcionaria sin la mínima preparación para abordar, coordinar o dirigir las acciones y planes programados por este Comité. EL secretario técnico o representante del alcalde debe conocer mínimamente literatura, tener formación o experiencia profesional en la práctica sobre seguridad ciudadana, derecho o desarrollo social.
  2. Las entidades públicas competentes que integran el CODISEC participaban de las actividades sin ningún plan de acción. Ofrecían charlas y disertaciones generales, con poca o ninguna relevancia práctica para las rondas campesinas; con poco o nulo conocimiento de la legislatura propia de las comunidades campesinas, rondas y pueblos indígenas, como el Convenio 169 de la OIT, la Ley 27908 de Rondas Campesinas (OIT, 2014).
  3. No se brindó material de lectura sobre la Ley de Rondas, la Ley de Comunidades Campesinas, el Convenio 169 de la OIT, la Constitución Política del Perú u otras publicaciones que puedan facilitar el acceso a la justicia autónoma de los pueblos.

 

Las actividades del eje de fortalecimiento de capacidades constituyeron el aspecto más débil de la implementación de la política, lo cual es profundamente negativo en tanto que constituye la principal herramienta de sostenibilidad de la política.

 

Positivo

  1. La iniciativa municipal generó que el número de rondas se incremente en el distrito, de cero (0) en 2014 a once (11) en 2018 (Tabla 3). Asimismo, se incluyó por primera vez en el CODISEC y el Plan Local de Seguridad Ciudadana a un representante de la Ronda Campesina. Ver Tablas 4 y 5.

Tabla 3: Rondas campesinas organizadas en el ámbito de la MDI a 2018
Rondas campesinas organizadas en el ámbito de la MDI a 2018
Fuente: Minucipalidad de Independencia, 2018.

Tabla 4: Miembros CODISEC MDI–2015
Miembros CODISEC MDI–2015
Fuente: Portal Transparencia: Resolución N°022-2015-MDI.

Por otro lado, un aspecto positivo, aunque con responsabilidad de un sesudo análisis es, la efectiva reducción de los casos de hurto y robo agravado en las dos comisarías rurales del distrito y, especialmente en el abigeato, donde la reducción de casos ha descendido considerablemente especialmente en la Comisaría de San Gerónimo, aquella que atiende a los caseríos y comunidades campesinas de la ruta Huaraz – Casma y que fue la zona más sensible durante los años 2014 y 2015, es también donde se ubica la ronda objeto de estudio de la presente investigación, la Ronda y Comunidad Campesina 24 de junio. (Ver Tablas 6 y 7).

Tabla 5: Miembros CODISEC MDI–2017
Miembros CODISEC MDI–2017

Tabla 6: Indicadores por tipo de delito en el distrito de Independencia.
Indicadores por tipo de delito en el distrito de Independencia
Fuente: Municipalidad de Independencia (2016; 2017).

Tabla 7: Niveles de abigeato en el distrito de Independencia (2015-2017).
Niveles de abigeato en el distrito de Independencia (2015-2017)
Fuente: Municipalidad de Independencia (2016; 2017).

Si observamos la Tabla 7, podemos verificar que el descenso de los casos de abigeato es incuestionable: de 60 casos en 2015 a 8; 2016 y a 3 hasta finales de 2017. Sin duda, existen dos factores que decantan en tal drástica variación: En primer lugar, el descenso en general de la criminalidad, aunque en los últimos meses la percepción de inseguridad ha alcanzado el 57%, como 2014, ésta se concentra en lima y las densas concentraciones urbanas, a diferencia de 2014 y 2015, cuando la sensación de criminalidad agobiaba todos los estratos de la región, incluso en la zona rural.

El documento del gobierno local incide en que la reducción del abigeato es producto del trabajo articulado entre las rondas campesinas y la Policía Nacional de Perú y coincidimos en este aspecto, pues si bien las rondas no están fortalecidas completamente, a través de la apropiación de derechos y sobre la funcionalidad y la legalidad de sus actos, la misma institución rondera se presenta como un disuasivo ante los intentos de robo, por poner un ejemplo laxo, como la instalación de una nueva garita o una comisaría en una localidad con alto índice de criminalidad.

 

Conclusiones y recomendaciones

Finalmente, es propicio subrayar la relevancia de las actividades fundamentales de las políticas públicas de corte estructural, como es la organización y el fortalecimiento de la sociedad civil para cualquier objetivo.

Si bien los resultados pueden resultar favorables a uno o dos años de implementada la política, esto no será sostenible si la acción que daría consistencia a la organización no se ejecuta cabalmente. La explicación es evidente:

  1. Cualquier bien o servicio proporcionado ante una demanda real, acarreará resultados inmediatos.
  2. Los resultados inmediatos, en una situación de necesidad real, serán positivos. Satisfarán la demanda que la produjo. Como una vereda o un puente que fue necesario en determinadas circunstancias, al entregarse será útil; sin embargo, si no se planificó la construcción y asfalto de toda la zona, ese espacio quedará descontinuado, fuera de un marco programático y será destruido para construir la obra completa, desperdiciando recursos. En segundo lugar, esta obra también puede desgastarse y destruirse gradualmente a causa de insumos de baja calidad. La pequeña obra se destruirá y será prácticamente inútil, pudiendo generar accidentes.

Los resultados o outputs no son el fin último de una política pública, sino aquella situación o condición a la que se ha llegado a través del impacto de la política pública. Cabe decir, la conformación de las rondas es el producto de una acción de la política y una consecuencia inmediata de ello será, probablemente, el incremento de la percepción de seguridad de los pobladores de la localidad y la disuasión de los delincuentes a la idea de realizar delitos en esa zona. Pero en cuanto esa institucionalidad (la ronda) no se mantenga en movimiento y se desarrolle, no será solución ni barrera a la delincuencia, mucho más aprehensiva, dinámica y violenta. El objetivo de una política estructural, repito, como el fortalecimiento organizacional en una zona rural, es precisamente ese, fortalecer decididamente a la población objetivo en cuanto a sus derechos y funciones, de manera que la institucionalidad de la ronda se torne fuerte y estridente, como una gran alarma social.

Las rondas campesinas vienen tomando fuerza en la región y la Municipalidad Distrital de Independencia ha jugado un papel importante. Es verdad que la política implementada no ha sido integral y hay muchísimo material de análisis para otra investigación, pero la iniciativa, dentro de una evaluación general, resulta positiva. SI bien el fortalecimiento de capacidades no funcionó, sí lo hicieron los congresos y encuentros ronderos financiados por la MDI. La ronda empieza a mutar, empieza a colocarse como herramienta, como un recurso político y jurisdiccional de los municipios que, como gran parte de los gobiernos locales del interior, no poseen los recursos suficientes para resolver las necesidades de sus gobernados de manera ortodoxa.

La ronda, cubierta de la institucionalidad que el Ministerio del Interior les aporta desde su espacio de asesoría y control, desde la legislatura y la visibilidad del Ministerio de Cultural y desde su provechosa jurisprudencia nacional e internacional, puede haber encontrado un espacio en el cual hacerse fuerte y legítimo ante la sociedad civil y ante los mismos organismos impregnados de poder político y económico, resolviendo problemas, valuándose y posicionándose como una institución importantísima este compuesto social en que nos desarrollamos.

Como sabemos, la ronda campesina tiene presencia legal en los CODISEC, que son las instancias locales y más descentralizadas, si cabe el adverbio, en seguridad interna; sin embargo, de acuerdo al Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, no existe espacio para ellas en el Comité Provincial de Seguridad Ciudadana ni en el Comité Regional de Seguridad Ciudadana ni menos en el Directorio del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, aun cuando existen organizaciones de corte regional y nacional que agrupan a las rondas campesinas y que las representan. Estaremos atentos al avance de la sociedad rural organizada, en la autovaloración de sus fortalezas y en la reafirmación de su autonomía y de su auténtico desarrollo.

 

Notas:

[1] De acuerdo a los Informes Técnicos sobre Estadísticas de Seguridad Ciudadana de los años 2014, 2015, 2016 y 2017 indican que 2015 fue el año en que la comisión de delitos y la percepción de inseguridad encontró su tope, precisamente, en el año 2015. Ver: https://www.inei.gob.pe/biblioteca-virtual/boletines/estadisticas-de-seguridad-ciudadana/1/

[2] Entrevista realizada in situ el 11 de noviembre de 2016 al entonces Presidente de la Ronda Campesina 24 de Junio, Don Pedro Natividad Cochachin.

 

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Cómo citar este artículo:

SOTO OSORIO, Jimy, (2020) “La ronda campesina como recurso político-jurisdiccional de la gestión pública en un contexto de inseguridad ciudadana: un análisis procesual de su implementación”, Pacarina del Sur [En línea], año 11, núm. 43, abril-junio, 2020. ISSN: 2007-2309. Dossier 23: Etnografías andinas.

Consultado el Lunes, 21 de Septiembre de 2020.

Disponible en Internet: www.pacarinadelsur.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1868&catid=68