La seguridad social  en los nuevos gobiernos progresistas: la experiencia Argentina

Social security in the new progressive governments: the Argentina experience

Segurança social nos novos governos progressistas: a experiência Argentina

José Miguel Candia

Recibido: 08-02-2016 Aprobado: 29-02-2016

 

De Chávez a los  Kirchner: El  nuevo contexto político latinoamericano

La formulación de las políticas públicas se gesta y lleva a cabo,  en un contexto de orientaciones institucionales que definen la naturaleza política de los regímenes  que son responsables de su diseño e instrumentación. No existen los programas sociales y de apoyo a la población con mayores carencias y más bajos ingresos, fuera de las grandes definiciones macro-políticas que encuadran el quehacer de los gobiernos. Las iniciativas que se toman en esta materia, responden siempre a cierta lectura previa de la cuestión “social” a partir de la cual se identifican los problemas más relevantes, se fijan prioridades, se movilizan actores y recursos y se definen por fin, las estrategias y programas a seguir.

La decisión de aplicar ciertos recursos en beneficio de grupos específicos de la población – sectores en situación de pobreza y pobreza extrema; comunidades indígenas; campesinos y pequeños productores rurales; desempleados y pobres urbanos – obedece al interés general del Estado y a la voluntad política de determinado régimen de gobierno, para asegurar dos aspectos clave de su gestión: procurar un acceso equitativo al reparto del ingreso mediante la aplicación de acciones distributivas y , al mismo tiempo, abrir canales de entendimiento y participación política con las franjas más vulnerables de la sociedad. Ambos factores confluyen en el logro de un objetivo de largo plazo: reparar el daño material y cerrar las fisuras que dejan en el tejido social, las llamadas estrategias de reestructuración productiva y modernización capitalista. 

El proceso que inaugura el presidente Néstor Kirchner al asumir la titularidad del Poder Ejecutivo en mayo de 2003, se inscribe en un conjunto de movimientos de recuperación de la voluntad popular y de reafirmación de las iniciativas ciudadanas expresadas a través de un renovado protagonismo popular y del voto a favor de fuerzas partidarias de signo progresista. De esta forma, el reclamo social encontró dos espacios privilegiados  a través de los cuales logró que sus demandas se hicieran visibles, la plaza pública, ganada nuevamente por las organizaciones de base y las urnas, como expresión puntual de la concurrencia ciudadana para designar autoridades. Dos canales de participación política que en esta ocasión no se mostraron antagónicos. La movilización popular y los procesos electorales – pese al acotamiento institucional que norma la operación de éstos últimos - posibilitaron la confluencia de una amplia gama de sectores sociales excluidos por las políticas neoliberales que fueron dominantes durante  los años ochenta y noventa.

El surgimiento y consolidación del “chavismo” en Venezuela en 1998, tomó forma a partir de seis organizaciones que se nuclearon bajo el nombre de Partido Socialista Unido de Venezuela. Poco después se produjo el ascenso del Movimiento al Socialismo (MAS) en Bolivia que posibilitó la llegada de Evo Morales a la presidencia de ese país, cabe señalar que antes de ser una organización política con mayoría electoral, el MAS encabezó las protestas de campesinos y obreros contra el gobierno conservador  de Sánchez de Lozada en octubre de 2003. En Uruguay el Frente Amplio, es la plataforma política desde la cual postuló y ganó las elecciones José Mujica en 2011 y Tabaré Vázquez en 2014. La candidatura y el triunfo de Rafael Correa en Ecuador se gestó desde el espacio en el que predominan las bases territoriales  del Movimiento Alianza – País. En Brasil el Partido de los Trabajadores con fuerte soporte en las organizaciones sindicales, aseguró la victoria de Luiz Inácio Lula da Silva primero y de la actual mandataria Dilma Roussef en 2010 (Regalado, 2012: 174-206).

Aun reconociendo que existen similitudes en las formulaciones programáticas de carácter “macro”, es necesario apuntar que las coaliciones políticas mencionadas tienen antecedentes y marcos organizativos propios. Las tradiciones de lucha y la conformación de las estructuras sociales no son asimilables en todos los casos, tampoco puede compararse el peso y la gravitación de los diversos actores sociales. Es posible ilustrar lo que estamos analizando si se toman como referencia algunos casos que resultan paradigmáticos. La presencia de un movimiento indígena activo y de marcado protagonismo  en la vida social y política, así como agrupaciones campesinas de antigua data en países como Ecuador y Bolivia, marca diferencias notorias con las bases obreras y el fuerte historial de luchas de las clases medias urbanas en los casos de Uruguay y Argentina. El peronismo, como fenómeno “nacional-popular” con arraigo en la clase trabajadora industrial y en los sindicatos por rama de actividad, guarda escasa relación con las experiencias surgidas en economías campesinas, indígenas y mineras.

Las plataformas políticas que permitieron el acceso al poder de los mandatarios mencionados, son  coaliciones que en algunos casos nacen como  resultado de la perdida de bases sociales y del debilitamiento de la identidad “popular” de antiguas fuerzas políticas. Ambos factores profundizaron la crisis de representatividad, que se potenció por  la aplicación de los programas de ajuste, con reducción del gasto social y la venta al capital privado de los principales activos del patrimonio público. La debacle y el desprestigio de Acción Democrática y de la Copei en Venezuela – dos fuerzas que se alternaron en el ejercicio del gobierno a partir de 1958 -  abrió la grieta por la que se coló el liderazgo de Hugo Chávez. El desgate de los partidos Colorado y Blanco en Uruguay,  la claudicación del Movimiento Nacionalista Revolucionario en Bolivia – responsable de las reformas económicas privatizadoras de agosto de 1985 - y la profunda mutación a la que fue sometido el peronismo durante los gobiernos de Carlos Menem en Argentina (1989-1999), explican en buena medida, el surgimiento en el escenario político-electoral, de alianzas que salieron triunfantes haciendo propias las banderas históricas de la justicia social, la ampliación de los espacios de participación popular y la recuperación de los beneficios y prestaciones arrebatadas por las políticas neo-liberales.


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El Frente para la Victoria (FpV) que constituye el soporte político-electoral del “kirchnerismo” – un proceso que inicia en 2003 con el triunfo de Néstor Kirchner y que se mantuvo hasta diciembre de 2015, después de dos victorias consecutivas  (2007 y 2011) de su esposa Cristina como abanderada – es resultado de la amalgama de los sectores del peronismo más fieles a los ejes doctrinarios fundacionales – crecimiento económico, inclusión social y soberanía política – y del progresismo cuyo origen se reconoce en diversas corrientes de la izquierda política y sindical (Flaskamp, 2014).

Si este es el contexto político latinoamericano desde el cual se procura ampliar los espacios de las alianzas regionales con el fin de afrontar las estrategias económicas impuestas por los organismos financieros internacionales, es necesario  explicar, para los propósitos de este ensayo, las características y el impacto que se  detectan en las políticas públicas destinadas a lograr una distribución más equitativa del ingreso y promover una rearticulación del mundo del trabajo después de las fisuras que generó en el tejido social, la aplicación de los programas neoliberales. Es oportuno mencionar que la aplicación de este tipo de políticas como las reducciones arancelarias destinadas a promover  la apertura comercial, junto a la desregulación de los mercados y el debilitamiento del entramado institucional que se heredó de la etapa de industrialización sustitutiva, generaron, además de una distribución marcadamente regresiva del ingreso,  un fuerte incremento del empleo precario, la desocupación y formas ocupacionales asociadas al autoempleo y al trabajo temporal desprotegido.

 

Estrategias de Desarrollo y  Políticas Sociales

En primer término, debe apuntarse que las políticas sociales responden al ámbito de competencias del Estado o dicho de otra manera, forman parte de las respuestas que el aparato estatal diseña e instrumenta con el fin de atender las demandas de los sectores sociales menos favorecidos por los mecanismos y espacios de negociación que el mercado establece para la distribución de los recursos. Se trata, por lo tanto, de corregir las desigualdades que se generan por el acceso diferenciado que tienen los distintos actores sociales, con respecto a la apropiación de una parte de la riqueza. Al mismo tiempo, se procura atender otro objetivo relevante, el de promover la generación de condiciones favorables para el desarrollo del proceso de acumulación del capital y la reproducción de la fuerza de trabajo manteniendo niveles de conflictividad relativamente estables.

Es posible identificar en cada fase del desarrollo capitalista, la instrumentación de políticas particulares de distribución, asignación y apropiación de los recursos que son generados por el conjunto de las actividades productivas. El entramado de acciones que despliegan las distintas instituciones y organismos del Estado no constituyen un todo caótico ni un aglomerado de políticas formuladas de manera arbitraria. Existen siempre un conjunto de principios rectores que – a modo de grandes paradigmas -  le otorgan cierta sistematicidad a los lineamientos, formulaciones y disposiciones mediante los cuales se establecen las reglas del juego que acotan el comportamiento de los actores y aseguran para el mediano y largo plazo, el acceso a bienes o servicios demandados por los grupos sociales menos favorecidos.

El sistema de seguridad social aplicado en nuestros países a partir de los años treinta,  fue producto de  las condiciones económicas dominantes durante el proceso en el cual se consolidó industrialización sustitutiva de importaciones. Las dos guerras mundiales y la crisis de 1929, generaron las condiciones que hicieron propicio el surgimiento de un sector empresarial vinculado al mercado interno y con capacidad para responder a la demanda de ciertos bienes y servicios de consumo masivo. Las disposiciones establecidas desde el poder público ayudaron a sostener a los nuevos establecimientos y ponerlos a resguardo de la competencia extranjera. Las medidas de protección arancelaria, el acceso al crédito, así como  la creación de una banca de desarrollo dispuesta a auxiliar a las compañías de reciente ingreso al mercado, cambiaron el perfil productivo de algunos de los países de la región.

Con el crecimiento de una franja industrial que asumió la tarea de producir internamente los bienes que hasta hacía pocos años se adquirían en el mercado externo, se fue consolidando la formación de nuevos actores sociales, en particular un importante sector de trabajadores  urbanos asociados al empleo asalariado y capas medias vinculadas a las actividades comerciales y de servicios.  En paralelo, creció el protagonismo político de las formas de organización social expresadas en sindicatos, mutuales, agrupamientos profesionales y formas asociativas diversas con eje en la defensa de los reclamos del mundo del trabajo.

De esta forma, la sanción de las políticas públicas destinadas al campo de la seguridad social se apoyó sobre tres actores principales: las instituciones del Estado; el empresariado nacional y la clase obrera. La expansión del trabajo asalariado y la conformación de organizaciones gremiales - primero por oficio y luego por rama de actividad - fue el referente sociológico a partir del cual se inspiró la promulgación de las leyes y programas de ayuda social. La consolidación de un mercado laboral vinculado a la industria y los servicios, posibilitó la constitución de una vasta clase trabajadora en condiciones de hacer aportes al sistema de previsión social. Estos recursos, nacidos del salario obrero, permitieron – junto a las contribuciones de la patronal y del Estado- la creación de instituciones públicas educativas y de salud, de viviendas populares y atención al núcleo familiar (Vázquez Olivera, 2012: 19-55)

Un rasgo distintivo de las leyes de seguridad social y de la legislación laboral que se promulgó dentro del ciclo comprendido entre los años treinta y setenta del siglo pasado, es el carácter tutelar y la vocación universalista que remarcaban el objetivo de las políticas públicas de este período: potenciar los factores de permanencia en el empleo y mantener los salarios reales en niveles cercanos al costo de vida. El sistema tripartito dependía de la consolidación y crecimiento del régimen de trabajo asalariado y de los aportes que empresas y gobiernos hicieran a los fondos destinados a la seguridad social. De manera gradual, los beneficios se ampliaron con el fin de procurar atender – de manera gratuita o a muy bajos costos - las demandas de vivienda, educación  y salud pública.

Los programas públicos de atención a la población trabajadora procuraban atender aquellos aspectos considerados prioritarios para la protección del nivel de vida de quienes dependen de un ingreso fijo: a. Impulso a la generación de empleo y defensa del poder adquisitivo de los salarios; b. Acceso universal y a bajo costo, a los servicios de salud, educación y vivienda; c. Aplicación de estrategias específicas de carácter compensatorio destinadas a apoyar a los sectores trabajadores en condiciones de desempleo, subocupación, empleo temporal o bien excluidos del sistema de seguridad social por encontrarse fuera de relaciones laborales formalmente reconocidas.

Algunos autores identifican tres niveles de cobertura en las políticas de seguridad social de la época (Barba S. citado en Vázquez O., 2012: 42-55). De acuerdo al alcance de la legislación promulgada y a los objetivos fijados para las instituciones creadas bajo el régimen de administración tripartito – estatal, empresarial y sindical – suelen reconocerse tres categorías: a. Universalistas; este régimen de seguridad social mantenía una estrecha vinculación con el mercado laboral regulado por relaciones de trabajo formalmente reconocidas por empresas, trabajadores y autoridades y procura extender la cobertura al conjunto de la población con menores recursos y posibilidades de acceder a bienes y servicios básicos. Tiene cierta inspiración y guarda similitud con el llamado “Estado de Bienestar” europeo. Algunos países de la región como Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay, formularon políticas públicas cuyo referente fueron las instituciones de seguridad social establecidas en las naciones de Europa occidental a partir de la segunda pos-guerra; b. Duales; en esta definición se incluyen políticas públicas con cobertura limitada al sector de los trabajadores que contaban con empleos estables y podían sostener, de manera regular, sus aportes al sistema de previsión social. Los objetivos son menos universales y quedan excluidos aquellos segmentos de la fuerza laboral con una situación ocupacional inestable o no reconocida mediante contratos formales de trabajo e ingresos temporales o muy bajos. Los casos de Brasil, México, Colombia y Venezuela suelen ser los más representativos de esta segunda categoría; c. Excluyentes; este tipo de régimen de seguridad social respondía a las limitaciones impuestas por un desarrollo industrial incipiente o en condiciones de enclave y con un peso significativo de regiones bajo economías de subsistencia y actividades rurales de escasa productividad, así como  mercados laborales con amplios segmentos de la fuerza de trabajo en situación de subempleo, ocupación temporal y bajos ingresos. Las políticas de carácter social promulgadas en Bolivia, Ecuador, Perú y Paraguay caben en esta tercera categoría.


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Las Políticas Sociales bajo el Paradigma Neo-Liberal

Las políticas de modernización capitalista impulsadas en los países de la región desde principios de los años ochenta, tuvieron diversas fuentes de inspiración, de manera notable respondieron al avance conservador de los programas de ajuste económico de carácter privatizador y antisindical que se aplicaron en Gran Bretaña y Estados Unidos. No le costó demasiado a las élites gobernantes, aceptar que la estrategia de crecimiento hacia “adentro” había encontrado límites difíciles de sortear en un nuevo contexto internacional más abierto y competitivo. El Estado desarrollista no tenía ya los recursos ni las ventajas necesarias en el mercado mundial, para sobrellevar la nueva etapa de industrialización bajo un contexto de apertura comercial, eliminación de subsidios y reducción de barreras arancelarias. Los productores locales tendrían que ajustarse ahora al ingreso y  la competencia de bienes y servicios externos. Sin la ayuda de los subsidios estatales que habían posibilitado su despegue cincuenta años antes, el desafío de sobrevivir bajo los nuevos lineamientos económicos resultaba un esfuerzo casi fundacional para los sectores empresariales que pretendieran adaptarse a las exigencias cada vez mayores, de los mercados externos.

Algunos principios rectores de la doctrina neo-liberal, fueron aceptados rápidamente y sin mayores reservas, por las dirigencias políticas latinoamericanas. Los conceptos y definiciones que durante décadas acompañaron el papel de las instituciones públicas como rectoras de la actividad económica y promotoras del bienestar social, fueron abandonados y sustituidos por el nuevo postulado que reconocía en el mercado al principal ente regulador de la vida social. El principio de la desregulación de los mercados comercial y financiero, se extendió a las relaciones capital-trabajo. De esta manera, se aseguraba que la movilidad de los dos principales factores de la producción  se rigiera por la ley de la oferta y la demanda y evitar así que la participación del Estado distorsione el juego que permite asignar recursos, estimar costos, ponderar riesgos y retribuir los esfuerzos: la ganancia para el capital y el salario para el trabajo (Osorio, 2014).

Con este propósito se modificaron las legislaciones que norman las condiciones de contratación y uso de la fuerza laboral, y aún en aquellos casos en que el marco jurídico fue objeto de ajustes menores, se propició la adopción de contratos laborales con clausulas desregulatorias, en particular se buscó hacer más flexibles las condiciones de ingreso y salida del empleo, lo que se tradujo en la simplificación de los requisitos para el despido de los trabajadores.

La tarea desregulatoria del mercado de trabajo incluyó la desprotección del salario al considerarlo como una de las principales variables de ajuste, y el abandono de las llamadas políticas activas de empleo. Las modalidades de contratación flexible se extendieron al sector público y numerosas dependencias estatales optaron por incorporar personal por tiempo determinado, a horario parcial y sin cobertura de los sistemas de seguridad social. La expansión del desempleo, el crecimiento de la mano de obra ocupada en el sector informal y de las más variadas formas de la precariedad ocupacional, contribuyeron a reducir la base social de los sindicatos y a debilitar el peso político y la capacidad de negociación de las antiguas centrales obreras. Es oportuno recordar que el nacimiento y consolidación del movimiento sindical,  fue el resultado de la expansión del trabajo asalariado y que el reconocimiento del mismo como fuerza política y social adquirió su real magnitud cuando los sistemas fordistas de producción dieron lugar a la aparición de los grandes establecimientos industriales y con ellos la concentración de amplias masas de trabajadores remunerados mediante régimen salarial.

La privatización de los fondos destinados a las pensiones y jubilaciones bajo el nuevo sistema conocido como “cuentas individuales o capitalizables” desarticuló el antiguo régimen de seguridad inspirado en el concepto de cobertura permanente  a la población que por razones de edad, concluye el ciclo como trabajador activo. El conjunto de políticas mencionadas responden a una concepción de las cuestiones económicas en cuya esencia se encuentra el paradigma rector de la escuela neo-liberal, el cual postula que el Estado no tiene la responsabilidad de garantizar el acceso de la población a los derechos básicos de salud, educación, trabajo digno y vivienda, entre otros. La oferta y la demanda fijan precios y establecen montos para cada uno de los actores involucrados, por lo tanto, la distribución de la riqueza social es el resultado de la capacidad de negociación y de la eficacia que demuestren los representantes del capital y del trabajo en un marco de libre competencia.

Si el principio articulador de las nuevas políticas públicas se fundamenta en la libre operación de las fuerzas del mercado el rol de las instituciones es secundario con respecto al perfil de los programas distributivos y en relación a la asignación puntual de los recursos. En pocas palabras y expresado como consigna: la búsqueda del bienestar personal en un espacio de libre competencia contribuye a mejorar las condiciones de vida del conjunto de los actores sociales.

La experiencia argentina constituye un verdadero paradigma regional en lo que hace a una gestión de gobierno que aplicó a raja tablas las políticas de reestructuración productiva bajo el manto ideológico de la concepción neo-liberal imperante desde los ochenta y reforzada, poco después,  por las recomendaciones formuladas en el Consenso de Wáshington en 1990.

 

Sobre las Ruinas del Neo-liberalismo: Las Políticas Sociales de los Gobiernos Kirchneristas

Es necesario recordar los estragos sociales que dejaron los programas previos a la llegada de Néstor Kirchner al gobierno en 2003, para comprender la magnitud y relevancia política de las administraciones de Néstor (2003-2007) y Cristina F. de Kirchner (2007-2015).  

El ciclo que cubrieron los dos mandatos del presidente Carlos Menem (1989-1999) más la breve y catastrófica administración de Fernando de la Rúa (1999-2001) establecen un punto de inflexión en las coordenadas que habían regido la administración de los asuntos públicos y la relación del Estado con el capital privado y otros actores sociales hasta esos años. La aplicación del programa económico que se formuló en los centros de estudio financiados por un pequeño grupo de grandes corporativos empresariales, tuvo un eje rector determinante: avanzar sobre la estructura productiva y desarticular las bases materiales que le daban soporte económico al antiguo pacto corporativo.

Con matices políticos diversos – en particular con la fuerte impronta que dejó el peronismo – el tripié que sostuvo, durante más de cuarenta años, a los partidos y coaliciones responsables de ejercer el poder político, estuvo sustentado en la capacidad de gestión del Estado, en la participación del movimiento obrero a través de la Confederación General del Trabajo (CGT) con autoridad para discutir y acordar niveles salariales y prestaciones, y en las cámaras patronales que expresan, principalmente,  a los sectores productivos vinculados al mercado interno.

Las privatizaciones que llevó a cabo el gobierno de Menem fisuraron buena parte de los instrumentos públicos mediante los cuales el Estado regulaba las actividades productivas y normaba los costos de los insumos, incluyendo el nivel de los salarios que se fijan a través de los convenios colectivos de trabajo, estableciendo rangos dentro de los cuales debían suscribirse los acuerdos obrero-patronales (Hohnerlein, 2013).

La política de privatización de los bienes públicos alcanzó una extensión que no registró la economía chilena durante la dictadura de Pinochet. Con el respaldo político que suponen dos triunfos electorales consecutivos – en 1989 y 1995 - el gobierno de Menem dispuso la venta a los inversionistas privados, de los principales activos del Estado. Una relación parcial de bienes incluye, entre otros,  los siguientes: la empresa estatal de petróleo, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) al igual que la producción de acero y la industria militar; los organismos dedicados a la prestación de servicios básicos como el transporte (ferrocarriles y aviación comercial); el correo, los servicios telefónicos y el ente encargado del  procesamiento y suministro de agua potable; los fondos de pensiones y jubilaciones; la administración de los aeropuertos y las carreteras.

Las políticas de enajenación de las empresas públicas y bienes estatales y para-estatales, no representan solo la voluntad privatizadora de las fracciones más concentradas del gran capital nacional y extranjero, expresa también el interés estratégico de modificar la estructura social y quitarle presencia política a los actores que  surgieron y consolidaron, al amparo del Estado desarrollista y  la industrialización protegida, en particular el movimiento obrero y las asociaciones patronales que agrupan a ciertas franjas de empresas orientadas hacia el mercado interno.

El crecimiento del desempleo, la expansión de formas ocupacionales no convencionales – trabajo domiciliario y por cuenta propia; ocupación en el llamado sector informal; aplicación de los contratos “flexibles”, en ocasiones con régimen de empleo temporal y jornadas de medio tiempo y una variada gama de actividades que se llevan a cabo en la denominada precariedad laboral – propiciaron una mayor segmentación del mercado de trabajo con lo cual se logró quitarle centralidad política a los sindicatos y reducir sus bases de apoyo. Este fenómeno es particularmente notorio en las organizaciones que agrupan a los trabajadores de la industria. Cabe señalar, que la afiliación a las organizaciones obreras es débil o casi inexistente, en las empresas subsidiarias, en las ensambladoras o maquilas y en algunas filiales de corporaciones transnacionales.


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Las políticas públicas de los gobiernos progresistas surgidos a fines del siglo pasado y principios del actual, tienen un doble propósito reparador: a. Promover una distribución más equitativa del ingreso, objetivo que puede lograrse a través de mejoras salariales o bien mediante un subsidio otorgado bajo forma de mercancía o dinero en efectivo; también se incluye la ampliación de la cobertura y la prestación gratuita de ciertos servicios básicos vinculados a la educación y la salud; b. Impulsar acciones de protección al empleo y al trabajador desocupado con un propósito que excede el principio de la justicia social. Se trata de conformar un polo contra-hegemónico a partir de mecanismos que permitan re-articular el mundo del trabajo. Este objetivo forma parte de una estrategia destinada a fortalecer a un sector social particularmente golpeado por los programas neoliberales y el cual constituye una importante base de movilización y apoyo para los gobiernos progresistas de la región.

 

Un  Programa Emblemático de los Gobiernos Kirchneristas: “Asignación Universal por Hijo”

Las políticas económicas de las administraciones “kirchneristas” tuvieron impactos favorables en áreas sumamente sensibles de las actividades productivas. Se recuperó el crecimiento del producto interno bruto – logró pasar de tasas negativas a valores del seis y siete por ciento en la etapa 2004 – 2010 – el desempleo abierto bajó del 25 por ciento en 2003 al seis en 2012; el trabajo no registrado,  una variable de difícil manejo, disminuyó del 60 por ciento ese mismo año, al 32 por ciento. Queda una enorme tarea pendiente en ciertas actividades como la industria de la construcción, el autoempleo, la ocupación rural,  el servicio doméstico y el comercio, estos sectores son los que menos han respondido al impacto favorable de las políticas de acumulación  productiva en lo que hace al registro de la fuerza laboral ocupada (Página 12, 14/08/2015).

En este marco de recuperación de la economía resultaba necesario formular políticas específicamente orientadas a aquellos segmentos de la población con una inserción precaria e inestable en el mercado laboral o bien a personas, principalmente mujeres, que no gozaban de ningún apoyo económico por las tareas que durante años desarrollaron a favor del sostenimiento del núcleo familiar.  Con este propósito el gobierno formuló un paquete de programas que representan un verdadero punto de inflexión en materia de seguridad social, en este documento solo serán enunciados ya que no es el propósito del mismo analizar el total de las políticas sociales: 1. Plan de Desarrollo Local y Economía Social; 2. Plan de Seguridad Alimentaria; 3. Plan Nacional Familias (pensiones no contributivas a la vejez, invalidez y medres de 7 o más hijos); 4. Plan de Inclusión Previsional conocido como el régimen de “jubilación para amas de casa” y para trabajadores que durante su etapa activa no habían efectuado  el total de aportes requeridos al sistema previsional.

El  30 de octubre de 2009, el gobierno promulgó el  Decreto del Poder Ejecutivo Nacional  1602/09, mediante el cual se decidió potenciar la dinámica inclusiva de las políticas públicas, con este fin puso en marcha el programa denominado  Asignación Universal por Hijo (AUH) y la asignación por embarazo, ambos esquemas adquirieron estatus legal al incorporarse al régimen de asignaciones familiares como parte de las disposiciones establecidas por la Ley 24714 que se sancionó por medio de un Decreto de Necesidad y Urgencia.

La AUH está destinada a beneficiar, mediante una prestación económica no contributiva, a niñas, niños y adolescentes  menores de 18 años. El apoyo es similar al que reciben los hijos de trabajadores con empleos estables y bajo régimen de contrato. La AUH se otorga a los hijos de personas en situación de desempleo y de los trabajadores ocupados en labores temporales, sin relación contractual o que desempeñan tareas en la economía informal y que perciben ingresos mensuales inferiores al Salario Mínimo, Vital y Móvil. La Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), ente público responsable de la operación del programa,  asigna a los beneficiarios la Libreta Nacional para la Seguridad Social, documento que acredita el derecho al cobro de los apoyos previstos por este mecanismo y mediante la cual se regula el cumplimiento de los servicios de educación, revisión médica y vacunación para los niños registrados.

Para medir la importancia de la AUH, es necesario señalar que el antiguo sistema de seguridad social argentino, heredado de los primeros gobiernos peronistas (1946-1955) se estructuraba a partir de cuatro subsistemas: a. Previsional; b. Asignaciones familiares; c. Trabajo y d. Salud. El propio régimen del presidente Perón optó por unificarlos para facilitar la gestión de los programas y simplificar la asignación de prestaciones. Para acceder a los beneficios se estableció como requisito cumplir con la condición de ser trabajador afiliado y “cotizante”. Cabe recordar que la calidad de trabajador remunerado y con empleo estable era una situación de relativa normalidad en la sociedad argentina de hace sesenta años (Panigo, 2011). En la actualidad, establecer como obligatorio el cumplimiento de este requisito, sería fijar una restricción demasiado severa considerando que las condiciones prevalecientes en el mercado laboral hacen que el empleo estable aparezca como un objetivo lejano y de difícil cumplimiento.

Este enfoque inspiró el diseño del programa AUH y del Plan de Inclusión Previsional, de esta manera se procuró migrar de los anteriores criterios a una nueva normativa que busca facilitar el acceso de la población a los beneficios sociales,  cambiando el principio de “contribución” (aportes del trabajador al sistema de seguridad social) por un esquema de ingreso que pondera la calidad de “ciudadano”. Al mismo tiempo se logra superar el sistema de “transferencias condicionadas” y se orientan los incentivos hacia la educación y el cuidado de la salud (Alayón, 2015).

Este paradigma marca un punto de ruptura con los principios neo-liberales que inspiraron las reformas privatizadoras de las décadas de los ochenta y noventa y también representa, de algún modo, un esquema superador de las antiguas legislaciones tutelares de los años cuarenta y cincuenta, amarradas a las condiciones de estabilidad laboral  y empleo asalariado (Vaca Narvaja, 2015). Según algunos autores, el principio bismarckiano facilita el acceso de los beneficiarios al sistema de seguridad social por su calidad de ciudadanos de escasos recursos y no como trabajadores contribuyentes (Panigo, 2011). De acuerdo a los resultados obtenidos mediante estudios realizados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, los apoyos otorgados mediante la AUH benefician en la actualidad, a más de 3 millones 600 mil hijos de trabajadores no registrados o desocupados, niños y jóvenes hasta los 18 años que pertenecen a más de un millón 900 mil familias (Agis, 2013).

El pasado mes de junio la Presidente Cristina F. de Kirchner, envió al Congreso un proyecto de ley cuyo propósito es hacer automática la movilidad de la AUH, la asignación por embarazo y las asignaciones familiares para trabajadores en relación de dependencia. De esta manera, a partir del año 2016, la AUH se actualizará según la fórmula que se aplica para fijar el incremento que se otorga mediante la Ley de Movilidad Jubilatoria. La fórmula que establece el aumento de las jubilaciones se integra a partir de cuatro componentes: a. Evolución de los salarios; b. Monto de los ingresos totales fiscales (tributarios y previsionales); c. Evolución de la recaudación exclusivamente previsional y d. Variación en el padrón de beneficiarios (Lewkowicz, 2015)

Al anunciar el envío al Congreso del proyecto de ley para establecer la movilidad de los recursos que se asignan a través de la AUH, la Presidente Cristina Kirchner señaló la importancia de esta iniciativa destinada a salvaguardar una conquista social  que involucra a los beneficiarios actuales y futuros. En sus propias palabras: “Con esto vamos a lograr que la AUH no esté sujeta a que alguien quiera licuar el beneficio y que pase a ser un recuerdo con el paso del tiempo. Es un sistema que en serio funciona. Cuídenlo y manténgalo” (Página 12, 16/06/2015).

El llamado de la presidente resulta oportuno y entendible en un contexto de desestabilización económica, contracción del comercio internacional y constante golpeteo mediático de las fuerzas conservadoras. Las condiciones del mercado mundial han cambiado sustancialmente a partir del año 2014. El comercio mundial muestra tendencias desfavorables para los bienes y servicios que ofrecen las economías latinoamericanas, la notable caída de los precios del petróleo, alimentos y en general de los llamados productos commodities comprometen la estabilidad del sector externo y sacuden la paridad cambiaria con el derrumbe del peso y el incremento sostenido del valor del dólar.

El ciclo de auge de los precios internacionales de los bienes primarios exportables, permitió sostener políticas públicas de apoyo a la población de más bajos ingresos  y poner en marcha vastos programas de inclusión social. En buena medida los recursos financieros se obtuvieron de la explotación intensiva de las tierras más fértiles, de los hidrocarburos y del extractivismo minero. Si aceptamos que existe un deterioro de los precios de los productos transables cabe preguntarse entonces si la continuidad política de los gobiernos populares “posneoliberales” puede seguir sustentándose en el uso intensivo del suelo y en los emprendimientos mineros a cargo de grandes corporativos transnacionales. Constituyen sin duda, un factor dinamizador de las actividades productivas y una valiosa fuente de ingresos, pero la vulnerabilidad del sector externo, cuando se modifican las condiciones del mercado mundial, está dolorosamente expuesta en estos días.

No es fácil responder  las interrogantes que estamos formulando. En principio, sabemos que se trata de un debate pendiente en la agenda de los gobiernos progresistas de la región y tenemos conciencia que se ha procurado postergar su tratamiento. Tal vez resulte exagerada la lectura de algunos investigadores del tema (Zibechi, 2012) que desacreditan a los regímenes que han construido el “polo contra-hegemónico” en Sudamérica por sostener un esquema mono-productor, pero no podemos dejar de reconocer que la discusión sigue abierta y ahora en una situación internacional más comprometida. De todas maneras, debemos confiar en que sea la voluntad de los pueblos la que diga la última palabra y que las rectificaciones y cambios a los programas de gobierno provenga de las fuerzas sociales endógenas y no de la imposición de los organismos financieros o del chantaje de los acreedores externos.

 

Post scriptum: el 22 de noviembre de 2015

El domingo 22 de noviembre del año pasado se llevó a cabo la segunda vuelta del proceso electoral para designar un nuevo gobierno, renovar ambas cámaras del poder legislativo y designar gobernadores en algunas provincias.

Los resultados favorecieron a los candidatos de la alianza opositora Cambiemos, de marcado perfil conservador. El escrutinio final arrojó una diferencia de algo más de dos puntos porcentuales sobre la formula Daniel Scioli – Carlos Zannini del oficialista Frente para la Victoria.

La  coalición Cambiemos se estructuró a partir de un pacto sellado entre el agrupamiento político del candidato presidencial Mauricio Macri – el PRO – la Unión Cívica Radical (UCR), la Coalición Cívica de la exdiputada Elisa Carrió y algunas expresiones  del peronismo provincial que se distanciaron del gobierno de Cristina Kirchner, como José Manuel de la Sota en Córdoba. Solo la UCR es una fuerza política histórica, con más de 100 años de vida y pese a la disminución de su caudal electoral - y al olvido vergonzoso de postulados programáticos sustantivos - cuenta todavía con un amplio anclaje territorial.

Cabe apuntar, que el conglomerado de fuerzas políticas que se agrupan bajo un mismo rotulo – Cambiemos – tiene un núcleo ideológico duro en el PRO. Aunque de reciente formación y en principio restringido geográficamente a la Ciudad de Buenos Aires, supo crecer hacia el interior de la República y hacia el exterior anudando acuerdos con la derecha internacional. Hoy el PRO es el partido de la “modernización” neo-liberal que tiene buenas migas con la oposición venezolana y clama por la libertad del golpista Leopoldo López, con organismos como el Fondo Nacional para la Democracia, además de contar con las voces siempre complacientes, de connotados exponentes del neo-conservadurismo como el colombiano Álvaro Uribe y el español  José María Aznar. Esta matriz ideológica explica la ofensiva de Macri contra el Mercosur, la Unasur y el golpeteo constante,  en esos foros regionales, contra el gobierno de Nicolás Maduro.

Para rearticular las fuerzas propias y detener la ofensiva conservadora, las organizaciones obreras y los movimientos sociales deben comprender que el arribo a la Casa Rosada de la formula Mauricio Macri – Gabiela Michetti,  representa un cambio sustantivo en materia de políticas de distribución del ingreso. Se percibe  en rubros como impuestos y retenciones al sector exportador - transferencia de recursos a los grupos agro-industriales -y muy claramente, en la reducción de subsidios a bienes y servicios fundamentales para la defensa del nivel de consumo de las familias de bajos ingresos como electricidad,  gas, transporte público y algunos alimentos de la canasta básica.

Es posible que la aplicación de los programas que se mencionan  en este ensayo – en particular la AUH - sufra modificaciones tanto de carácter  presupuestal como en relación a la cobertura de la población beneficiada. Por cuestiones de tiempo, Macri asumió la presidencia el 10 de diciembre de 2015, y disponibilidad de información, no podemos detenernos a analizar la naturaleza de las políticas sociales del nuevo gobierno neo-liberal y el impacto que esos programas puedan alcanzar.  La tarea queda pendiente, entonces, para un próximo documento.

                   

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Cómo citar este artículo:

CANDIA, José Miguel, (2016) “La seguridad social en los nuevos gobiernos progresistas: la experiencia Argentina”, Pacarina del Sur [En línea], año 7, núm. 27, abril-junio, 2016. ISSN: 2007-2309.

Consultado el Jueves, 28 de Marzo de 2024.

Disponible en Internet: www.pacarinadelsur.comindex.php?option=com_content&view=article&id=1285&catid=14